ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Иноземцев Александр Александрович
Высшая школа экономики Санкт-Петербург

THE PUBLIC ADMINISTRATION PROBLEMS IN THE CONTEXT OF ADMINISTRATIVE REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION

Inozemtsev Alexander Alexandrovich
Higher School of Economics Saint Petersburg

Библиографическая ссылка на статью:
Иноземцев А.А. Проблемы государственного управления в Российской Федерации в контексте Административной реформы // Политика, государство и право. 2015. № 4 [Электронный ресурс]..02.2019).

Государство является важной частью жизни общества и на протяжении всего своего исторического пути развития оно выполняло самые различные функции: от тотального контроля всех сфер жизни общества во времена античности до поддержания экономической стабильности в обществе и его частных интересов в плане собственности в эпоху Нового времени. Все это, естественно, отражалось на процессах государственного и муниципального управления, которые влияют как на само государство и его развитие, так и на его граждан. Таким образом, учитывая все проблемы, возникающие в том или ином времени, и все недочеты предыдущих программ развития общества, государство должно выполнять две основные задачи, связанные с модернизацией процесса государственного регулирования. Во-первых, необходимо разработать новые концепции государственного управления, которые могли бы оказать положительное влияние на процессы стабилизации и прогресса общества и государства в целом, а, во-вторых, найти методы, способствующие реализации таких концепций.

Одна из главных проблем современного государственного управления заключается в отсутствии должного понимания значимости всей российской системы муниципального и государственного управления, а также в отсутствии подходящих концепций преобразований .

Отдельное внимание следует уделить созданию необходимой информационной базы государственного управления, и, как следствие, наведению порядка в сфере государственной статистики и нужных статистических показателей. Это свидетельствует о важности детального анализа нужд и потребностей общества с целью обеспечения соответствующей программы общественного развития.

Также следует рассмотреть вопрос оценки эффективности государственного управления для того чтобы иметь возможность оценивать качество того или иного нововведения. Необходимым условием является возможность применения данных методов оценки на всех уровнях управления в государстве, что делает рассмотрение эффективности взаимосвязи государственного и муниципального управления более наглядным .

Еще одной проблемой, требующей решения, является необходимость обеспечения децентрализации федеративного государства при сохранении его относительного единства. Конституция, гарантируя равноправие всем субъектам, в некоторых своих статьях, имеющих пространственное толкование, дает возможность одним субъектам иметь больший спектр прав, чем другим, что создает между ними противоречия, рождая конфликты. И вместо того, чтобы заниматься развитием региона и повышением качества жизни, они тратят силы, время и ресурсы на разрешение споров. Примером вышеописанной ситуации могут служить многочисленные двусторонние договоры, заключаемые между республиками и федеральными органами. У первых появлялась возможность не платить ряд федеральных налогов, что ущемляло экономические права краев и областей. В результате это развило в них тенденцию к сепаратизму, выражавшуюся в желании образовать новые республики. С 2000 года ситуация с двусторонними договорами стала постепенно выравниваться, а большинство из них были прекращены к 2002 году, упрочив властные институты государства .

Должного внимания заслуживает и ситуация, складывающаяся в отношениях между государственной и муниципальной властью по поводу вопросов их компетенции, разграничения полномочий между ними и их взаимодействия . Также следует откорректировать нормативно-правовую базу государственного управления, так как порой основной закон страны содержит в себе противоречивые постулаты, которые требуют пересмотра или доработки.

Государственное управление должно быть реформировано преимущественно в сочетании с плановым характером, чтобы стабилизировать некоторые сферы общественной жизни, при этом дав возможность развиваться рыночной экономике. В сущности, в последние 20 лет Россия была в переходном этапе, как и ее система государственного управления, и различные реформы только подтверждали тот факт, что государственное управление должно быть доработано, так как имеет серьезные недочеты.

Вследствие кризиса и острой необходимости пересмотра концепций социально-экономического развития резко увеличилось влияние государства «в ущерб качеству государственных институтов», что и повлекло за собой административную реформу государственной службы. Именно неспособность государства в большей степени восстановить экономику, а также его прямая роль в начавшемся кризисе требуют пересмотра системы государственного управления. Последнее заключение было развито теорией Фукуямы, выделяющим прямую связь между эволюцией государства и экономическим развитием. Таким образом, увеличение влияния государства частично привело к стагнации экономики и, как следствие, кризису. И проведенная в 2004 году реформа административного управления только увеличила количество чиновников, не сделав их работу эффективнее. Данная реорганизация должна была выявить ненужные и идентичные функции и сделать систему государственного управления более гибкой и трехуровневой (федеральные агентства, федеральные министерства, федеральные службы). Но на практике получилось лишь увеличение общего числа работников при отсутствии повышения работоспособности новой системы. Таким образом, была разработана новая реформа, длящаяся до 2010 года, нацеленная на улучшение эффективность федеральной системы и обозначение конкретных полномочий и функций государственного управления. Но и тут возникли проблемы: отсутствие должного сообщения между государством и обществом, «шаткость» нормативной базы административного управления, также неправильный выбор органа, которым проводиться реформа, показатели международных рейтингов, свидетельствующих о снижении показателя веры народа и показателя эффективности работы государственного управления, а также недочеты в методологии и организационном процессе в целом. Те же самые проблемы испытывала и реформа государственной службы .

Таким образом, государственное управление – это регулирование государственными органами различных сторон жизни общества. Данная сфера на сегодняшний момент имеет множество проблем. Низкий уровень эффективности при высокой численности государственных служащих, неточность формулировок, рождающая неясности и в распределении полномочий между государственными и муниципальными органами, и противоречащие статьи в нормативно-правовой базе, а также отсутствие необходимого информационного обеспечения со стороны государства. Все это требует разрешения, попытками которого были административные реформы 2003-2005 и 2006-2010 годов, не давшие нужных результатов, что оставило основной курс модернизации государственного управления неизменным – улучшение нормативно-правовой базы, создание точного перечня вопросов, относящихся к объему компетенции как муниципальных, так и государственных органов. К этому же относится разработка эффективного способа информационного обеспечения государства и улучшение кадрового состава государственных служащих. Все эти решения должны быть найдены и реализованы для того, чтобы улучшить систему государственного управления.

1. Добрынин, Н.М. Реформа государственного управления в России как необходимость становления новых федеративных отношений: практика, специфика, закономерности // Российский юридический журнал. – 2005. – с. 17-25.
2. Слатинов, В.Б. Стратегия реформирования государственного управления в современной России: сфера влияния против способностей государства // Среднерусский вестник общественных наук. – 2010. – № 1. – с. 97-104.
3. Иванов, О.П. Реформа государственного управления в России: модель и региональные аспекты подготовки к изменениям // ГМУ. – 2005. – № 1. – с. 5-10.
4. Шаров, А.М. Об основных элементах административной реформы // Современные кадровые технологии в системе государственной службы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. – 2004. – с. 3-35.

Современная роль государства формировалась исторически. Поддержание законности и правопорядка, оборона страны, гарантировать права собственности, защищать экономические и политические свободы граждан - все это может считаться основной деятельностью государства.

Политика часто выступает как прародительница дисциплины публичного управления. Значительная часть концепций, теорий, методов других дисциплин проникает в изучение государственного управления не напрямик, а через политические науки, играющие роль своеобразного фильтра. Это тем более объяснимо, что деятельность государства - основной предмет внимания политологии. Проблемы власти, легитимности, управляемости, политического участия, властвующих элит и пр. в равной степени присутствуют и в политологии, и в государственном управлении, так же как и многие частные объекты исследования.

Однако между собственно политологией и публично-управленческими дисциплинами можно провести достаточно четкую демаркационную линию.

Основная проблема – в качестве системы государственного управления, включая все уровни исполнительной, законодательной и судебной власти. Ключевое понятие управления – его эффективность.

Понятие о системе государственного и муниципального управления.Сущность государственного управления в кратком виде состоит в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. С этой точки зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено на органы исполнительной власти (в широком понимании? на органы государственного управления).

3. Понятие о системе государственного и муниципального управления.

Сущность государственного управления в кратком виде состоит в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти. С этой точки зрения исполнение является основным признаком государственного управления, осуществление которого возложено на органы исполнительной власти (в широком понимании - на органы государственного управления).

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность является его основным назначением и составляет важную сторону характеристики содержания этого вида управления, которое органично связано с осуществлением непосредственного руководства экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством и, следовательно, вместе с тем является распорядительной деятельностью.

Административно-правовая организация управления (государственное управление) заключается в исполнительной и распорядительной деятельности системы субъектов, призванных осуществлять на основе законов и других правовых актов прогнозирование и координацию деятельности разных звеньев этой системы, учет и контроль за распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, кадровую работу, применение моральных и материальных стимулов, мер дисциплинарного и административного воздействия.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти.

В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном проживании на определенной территории.

Предмет изучения ГиМУ

Существующие теоретические изыскания пока явно недостаточно подкрепляются результатами прикладных исследований в выявлении роли и места социокультурных факторов в информатизации органов государственного и муниципального управления. В недостаточной мере изучены вопросы типологии и диагностики персонала, развития профессионализма служащих в условиях информатизации органов государственного и муниципального управления, особенно в мониторинговом режиме.

Для построения системы показателей, отражающих информатизацию органов государственного и муниципального управления как сложное социокультурное явление, из неразрывной триады вычленялись ключевые понятия: персонал органов государственного и муниципального управления, социальные отношения и организационная структура, профессиональная деятельность персонала, организационная культура органов государственного и муниципального управления.

Предметом изучения ГиМУ - является представление о возможностях применения общей теории управления к проблемам государственной службы и муниципального управления, о технологиях решения этих проблем. Среди них – технологии анализа, информационно-аналитического обеспечения управленческих решений, выработки стратегии, мотивации, контроля и коммуникаций.

Похожая информация.

Характеристика проблем государственного управления

Характеризуя государственное управление, нельзя не обратить особого внимания на исключительную обширность и масштабность рассматриваемого вида деятельности. Отдельные проявления властного регулирования обнаруживаются практически во всех сферах общественной жизни. С этим, в частности, связана неоднородность предлагаемых отечественными исследователями правовой науки определений государственного управления.

Так, одним из наиболее оптимальных путей рассмотрения категории государственного управления представляется ее раскрытие через следующую дефиницию.

Определение 1

Государственное управление – государственное воздействие на сферы общественной жизни, обладающее признаками организации, регулирования, контроля и использования силы государственного принуждения, целью которого является упорядочение, сохранение или изменение существующих в обществе процессов.

Ключевым аспектом предложенной дефиниции и института государственного управления в целом, является социальность рассматриваемой категории, то есть необходимость придания первоочередного значения в процессе государственного управления общественным ожиданиям и потребностям, учету обстановки реальной жизни людей и т.д.

Замечание 1

Помимо проблем теоретического характера, исследования института государственного управления, в том числе в Российской Федерации, позволяют обнаружить ряд недостатков прикладного содержания

Виды проблем государственного управления в РФ

Основная группа проблем современного государственного управления в Российской Федерации имеет организационный характер, анализ практической деятельности в рассматриваемой сфере позволяет выявить следующие из них:

1. Несовершенство действующих источников правового регулирования деятельности в сфере государственного управления, в частности, в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а равно взаимодействия органов власти и граждан.
2. Сохранение утративших актуальность методов управления, сложившихся в прошлом веке, в условиях командно-административной экономики. В свою очередь, современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть решены такими устаревшими методами.
3. Наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней.
4. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что большое в процентном соотношении количество государственных служащих не имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя, очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к государственной службе требований, требуют высокого уровня профессионализма должностных лиц органов государственного управления
5. Коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды. В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое явление приобрело практически массовый характер.Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер превентивного содержания, направленных на изменение отношения общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих оной.

Замечание 2

Результатом такой деятельности, в долгосрочной перспективе, должно стать укрепление доверия населения к властным структурам государства.

Однако, помимо проблем организационного характера, в государственном управлении существуют, частично упомянутые выше недостатки психологического характера, связанные с утратой доверия и взаимопонимания между гражданами и государственными структурами, недостаточной честностью и открытостью деятельности должностных лиц органов государственной власти и т.д.

МИХАИЛ ДЕЛЯГИН
доктор экономических наук, директор Института проблем глобализации
(Россия)

Ресурс развития России - не государство, а его оздоровление
Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его работы
Главная причина недееспособности центрального управления - всеобщая безответственность

Наша главная беда, на мой взгляд, - катастрофическое состояние системы государственного управления. Важнейшая функция государства - целеполагание - практически полностью отсутствует, а проблема организации управления не воспринимается в принципе.

Я считаю, что ресурсом развития РФ сегодня является не государство как таковое, а его оздоровление. Возможно ли это без разрушительных политических потрясений - покажет будущее, но очевидно, что государство может оздоровиться не само по себе, безотносительно конкретных целей и задач, а лишь в ходе установления стабильных правил современной рыночной экономики.

Кризис государственного управления

Последние 10 лет в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство. Порой оно создает их прямо - как системный финансовый 1995-1998 гг., чаще - бездействием, как дефолт, бензиновый и подступающий зерновой кризисы.

Среди конкретных причин недееспособности государства обычно называют низкие зарплаты чиновников. Это неверно. Денег на данные цели тратят достаточно: так, в первой половине 1999 г. только федеральный бюджет выделил на государственное управление 5,3 млрд руб. - 79,8% бюджетных проектировок. Это больше, чем расходы на суды, здравоохранение, космос, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, науку, сельское хозяйство или охрану окружающей среды.

Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность привела к тому, что в правительстве одна и та же работа может выполняться трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума даже не имеет положения о своем аппарате.

Кризис усугубляется отсутствием стратегии. Как следствие, на одном из этапов развития (а точнее - деградации) аппарату, призванному уточнять уже принятые решения, придали функции их выработки. Некомпетентность привела к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная причина недееспособности государства - всеобщая безответственность. Ее корни, по моему мнению, лежат не на ведомственном и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.

Для исправления такого положения прежде всего необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти. Так, естественными функциями президента являются стратегия, безопасность, внешняя политика, государственное строительство, кризисы и представительство. Остальное - дело парламента и правительства. Без необходимых полномочий они в принципе не могут стать ответственными.

Как конкретно надо менять права президента - тема отдельного обсуждения. Видимо правительство должно формироваться коалицией партий, набравших на выборах более 50% голосов. Президент, конечно, может отправить его в отставку, но заниматься новым правительством будет та же коалиция. Президент назначает и снимает только силовых министров; остальное - во власти премьера. Наконец, президент может распустить Госдуму, но Конституционный суд должен подтвердить это решение.

Еще один момент. Сегодня по Конституции каждый субъект Федерации фактически равноправен ей в целом, а это признак конфедерации. Такое положение недопустимо, так как в условиях выборности глав субъектов Федерации они освобождаются от всякой ответственности.

Здесь, как и на федеральном уровне, безответственность транслируется вниз по властной вертикали. Недостатки госуправления в большинстве регионов превосходят аналогичные явления в центре. Косвенно это отражается в том, что доля расходов на него в региональных бюджетах в 3 раза превышает аналогичный показатель федерального бюджета (соответственно 6 и 2%).

На мой взгляд, Конституция должна предусматривать механизмы реализации федеральных законов в случае попыток их нарушения властями на местах - вплоть до смены этих властей. Она должна описывать отношения федерального центра и субъекта не менее тщательно, чем отношения президента, правительства и парламента.

Основные задачи государства

Итак, для нормализации положения следует в первую очередь провести реформу управления . Государству нужно взять на себя регулирование тех сфер человеческой деятельности, в которых рынок невозможен или недостаточно эффективен. При этом важнейшей функцией госрегулирования должно быть выращивание рыночных институтов и поощрение самоорганизации.

Главное сегодня - переориентация усилий с уменьшения вмешательства государства в экономику на рыночный рост эффективности этого вмешательства . Государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно, активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

В настоящее время российская система управления столь либеральна и настолько не соответствует высокой монополизации экономики , что любой разумный шаг будет и шагом к административным мерам. Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества).

Основные направления реформы системы государственного управления

Повышение эффективности деятельности государства - главный фактор, определяющий будущее России. Следовательно, это - важнейшая стратегическая задача. Особенно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает страну сменить стратегию развития и начать опираться преимущественно на внутренние ресурсы. При этом, на мой взгляд, необходимо оздать встроенный механизм перманентного совершенствования системы госуправления .

Сегодняшний момент благоприятен для ее реформирования, так как:

Разложение аппарата госуправления зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;

Ослабленность и пассивность аппарата существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов.

Принципиальное значение имеет замена в необходимых масштабах прямого, административного управления косвенным, рыночным. Основной целью государства станет формирование стабильных правил рыночной экономики.

В целом все необходимые меры можно разделить на три основные группы: приносящие немедленный результат, способные принести результат в течение полугода-года, приносящие результат в течение более длительного срока. Такое деление определяется практическими соображениями, так как силы, которым предстоит реализовывать эти меры, будут исходить из политических задач соответствующих периодов: выборов в Государственную Думу, выборов президента, подготовки к выборам следующих лет.

Меры, способные принести
немедленный результат

1. Установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего уже действующим и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии , а при повторном в течение года внесении - к обязательному увольнению.

2. Обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного контрольного управления президента.

3. Провести комплексную ревизию систем обслуживания аппарата госуправления и прекращение связанного с ним излишнего бюджетного финансирования.

4. Осуществить единое комплексное государственное регулирование в отношении аффилированных лиц и структур.

5. Провести ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития в России, осуществляемых на кредитной основе.

в течение полугода-года

К этой категории относятся действия, связанные с исполнением поручения президента (1996 г.) по разработке программы государственного строительства в Российской Федерации. Данная программа должна в сжатом, понятном и привлекательном виде излагать направления и механизмы повышения эффективности российского государства.

Ее цель - установить долгосрочные ориентиры развития государственной системы управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование последней - не только самостоятельная, но и наиболее выгодная и важная для общества сфера деятельности государства . Побочная задача - вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.

1. Цели государства : зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой правдивую, понятную каждому декларацию, излагающую суть неформального общественного договора: что государство реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги.

2. Основные принципы государственного строительства : каким образом и какими инструментами государство будет добиваться достижения перечисленных в п.1 целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом .

3. Цель нынешнего этапа государственного строительства - исправление недостатков государства, которые реально можно устранитьсегодня.

4. Механизм достижения поставленной цели, на мой взгляд, должен использовать все позитивное, что можно взять из отечественной и зарубежной практики (в частности из опыта США, где реформа госуправления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто, а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов).

Как показывает мировой опыт, совершенствование системы госуправления требует непрерывных усилий и создания постоянных структур, члены которых включены в повседневный управленческий процесс.

В наших условиях было бы целесообразным создание постоянной комиссии при президенте или председателе правительства по совершенствованию госуправления. Основные направления ее деятельности:

Комплексное обследование работы наиболее важных органов государственной власти с выработкой соответствующих рекомендаций;

Организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, в России малоэффективных) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников;

Разработка положений о ведомствах (при их участии), четко формулирующих их общественно полезные функции;

Выработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;

Подготовка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;

Выработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, ведомств и должностных лиц.

В программе государственного строительства также следует предусмотреть разделение органов на перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничения конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).

Среднесрочная задача (которую, однако, надо поставить немедленно) - провести реструктуризацию правительства, кардинально упростив его структуру, перейдя от отраслевого к функциональному принципу управления. Предпосылки налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - оперативно управляющие подразделения. Первые разумно влить в Министерство экономики с сокращением кадров (при сохранении специалистов). Вторые выделить в госкомпании (холдинги), которые будут управлять находящимися в госсобственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей. Министерство государственного имущества будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль над этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определенным полностью формализованным показателям.

Принципиально важна нормализация управления бюджетом: прямое подчинение Министерству финансов органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет (на правах главных управлений) и вывод из его состава Федерального казначейства (с преобразованием в самостоятельный орган).

Росстатагентству следует придать аналитические функции, включить в него соответствующие структуры правительства и создать на его базе жизненно необходимую эффективную систему индикативного планирования и прогнозирования.

Действия по изменению структуры правительства в ближайшие 3-5 лет представляются следующими:

аппарат правительства расформировывается по “профильным” министерствам, вместо него остается секретариат председателя правительства (пусть в 10 раз больше сегодняшнего).

Из всех заместителей председателя правительства сохраняется один, курирующий стратегические разработки (и в этой части - все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идет через промежуточный этап: один первый и два заместителя, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Задача последних - объединение соответствующих ведомств в Министерство финансов и Министерство экономики; по ее исполнении они становятся соответствующими министрами;

количество федеральных органов исполнительной власти сводится к минимуму (простейшее сопоставление функций показывает, что достаточно сохранить 24 министерства и ведомства, в том числе 8 - силовых);

структура территориальных органов федеральных ведомств укрупняется таким образом, чтобы каждый из них покрывал не один, а несколько субъектов Федерации. Управления территориальных структур должны находиться в регионах;

создается компьютеризованная система комплексного учета и оперативного анализа финансовых и товарных потоков;

в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных единиц устанавливается максимальная доля расходов на административные нужды. При превышении этой доли соответствующий бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего в любой форме;

для налаживания цивилизованного и формализованного механизма учета разнообразных экономических интересов при председателе правительства России создается:

1) комитет российских экспортеров из руководителей предприятий, доля которых в общем экспорте страны в стоимостном выражении превышает 0,1%. Его задачи:

Оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия отечественному экспорту;

Участие (с коллективным правом “вето”) в назначении российских послов, руководителей торгпредств и первых советников посольств по экономике.

2) экономический совет , позволяющий руководителям регионов непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать решения уже на ранних стадиях их разработки и обеспечивать необходимое взаимодействие.

3) совет крупнейших налогоплательщиков , объединяющий руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений;

из состава Центробанка выделяются и передаются в подчинение правительства структуры, осуществляющие функции надзора, лицензирования и ликвидации кредитных организаций;

обеспечивается тесное взаимодействие правительства с Центральным банком и оперативный контроль правительства над Министерством финансов.

Меры, способные принести результаты
в течение более длительного срока

Если программа государственного строительства будет разработана и начнет реализовываться до выборов президента (что возможно при напряжении сил аппарата государственного управления), то практически сразу может и должна быть начата судебная реформа. Сегодня судебная власть состыкована с исполнительной неправильно: последняя влияет на первую, но не обеспечивает исполнения ее решений. Для исправления ситуации необходимо сформировать соответствующие механизмы, предусмотреть действенные подсистемы обеспечения оперативности работы, безопасности судей, потерпевших и свидетелей. Наряду с достижением реальной независимости судов нужно создать систему контроля качества работы судей.

Сужение возможностей государства коснулось не только госсобственности (управление которой в большой степени перешло в частные руки), но и управленческих аспектов воздействия федерального центра на субъекты экономики. Однако на региональном и местном уровнях власть в административном смысле дееспособна и активно вмешивается в работу предприятий и распределение собственности. Здесь, наоборот, незащищенными являются индивиды и предприятия. Это два лика беззакония: с одной стороны, федеральная власть не может приструнить региональную, с другой, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры – почти пустой звук.

Проведение реалистичной политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не столько долей ВВП, перераспределяемой через бюджет, сколько целенаправленностью и действенностью вмешательства в экономические процессы. В конечном счете – это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов.

Один из наиболее вредных реформаторских мифов состоит в том, что правовое государство характеризуется достижениями в области законотворчества как такового, а не практического упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных законодательных актов, не соразмерных реалиям, и в результате невозможность хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а следовательно, и на победу над ним.

Здесь необходимы следующие меры.

1. Целесообразно провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы . Недостаточная продуманность правил игры, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью. В результате последняя по разным причинам выталкивается в “тень”.

Надо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые слабо на нее влияют (о чем может свидетельствовать малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования правовой базы экономических преобразований.

Предстоит максимально упростить законодательные и нормативные акты для создания предсказуемости правовой среды хозяйственной деятельности. Превратить максимум законов в документы прямого действия.

2. Дополнительный инструмент повышения эффективности государства - опора на корпорации регионального уровня . Нужно поднимать их на уровень Федерации, выращивать из них достойных партнеров и конкурентов саморазрушившимся олигархам (подобно тому, как США выращивают из своих национальных корпораций мировых лидеров). Только так можно реализовать лозунг “сильная Россия - сильные регионы”, развязать руки государству и поставить его на службу всей экономике, а не только небольшой ее части.

3. Следует установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

4. Требуется полностью исключить практику создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.